| 《全国整顿和规范旅游市场秩序工作半年回顾》之一 |
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| http://www.xieyouji.com 携游记 2006-07-24
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编者按：大力整顿和规范旅游市场秩序是今年旅游行业的中心工作。在国家旅游局的精心安排和周密部署下，旅游全行业职工经过认真动员，全面、深入地开展了旅游市场秩序的整顿和规范工作，并在短短半年时间里在几个重点问题上取得了阶段性突破。近日，中国旅游报记者深入一线，对这场攻坚战进行调查采访，采写了《全国整顿和规范旅游市场秩序工作半年回顾》系列报道。
整顿：势在必行
2001年11月12日，这天对于旅游行业来说是难堪的。
从来没有上过中央电视台《焦点访谈》的旅游业，这次破天荒地在其中露了脸——央视记者经过调查，发现一些旅游团的导游存在着严重的私拿回扣现象。为了探明事情的真相，4名央视记者来到海南并组成了一个小旅游团，其中一名记者则假扮导游。他们在一个购物点发现导游通过看监视器私拿回扣，回扣额度竟占购物款总额的一半。
这期节目一播出，老百姓急了：没想到出去旅游会被导游坑掉这么多钱，旅游市场怎么会这样乱？我们以后还怎么敢去旅游？一时间，旅游成了众矢之的。
《焦点访谈》震动了老百姓，也震动了中央领导，旅游市场秩序受到了前所未有的重视。在中央经济秩序工作会议上和政府工作报告中，朱镕基总理和钱其琛副总理都提到了旅游市场整顿的问题。
其实，旅游市场秩序中存在的问题由来已久，导游私拿回扣只是其中的一部分。有一年北京有几十个游客去张家界，因为北京的组团社没有按时给地接社支付团款，结果这些游客到了张家界后地接社拒绝接待。几十个游客坐了一天的火车却不能在宾馆休息，不仅没玩成，连住的地方都没人管，客人形容自己就跟被卖了似的，最后只好到当地旅游部门投诉；而出国旅游尤其是新马泰旅游，由于价格压得特别低，经常出现零团费或负团费现象，结果导致当地的导游逼着游客购物。有的团队被带进购物点后，当地导游把大门一关，不购物不让游客出来。本来是5天的行程却只玩了两天，其他全浪费在购物上了；经济上的损失还好说，中央媒体的一位女记者参团去九寨沟旅游，因餐标不同与导游发生争执，最后被当地导游追打，不仅抢走了手机还将她打伤了脚，这位女记者把此次旅游形容成她的噩梦之旅。诸如此类的问题还有很多。如有的旅行社为了挣钱便擅自更改行程、减少景点、降低服务标准；大巴司机或旅行社导游、全陪觉得没挣着钱中途甩客的事情也时常发生……这些现象和行为扰乱着旅游市场秩序，危害着旅游业的健康发展。旅游市场整顿势在必行。
于是，在今年一月的全国旅游工作会议上，国家旅游局决定把旅游市场秩序整顿和规范作为2002年旅游全行业的中心工作，全力以赴，坚决抓好。钱其琛副总理亲自动员，要求旅游行业必须痛下决心，大力整顿好旅游市场秩序。
整顿：统一认识
然而，对于国家旅游局提出的大力整顿旅游市场秩序，却出现了不同的声音。
——“我们这地方旅游业本来就不发达，更不存在导游私拿回扣、欺客宰客等问题，我们没有不规范行为。”这是一些旅游温冷地区的想法。
——“出现这些问题很自然，是市场化的结果，我们觉得并不严重。各国不都如此吗？”一些旅游发达地区说道。
——“我国的旅游业还需要大力发展呢，现在开始整顿自己，正常的旅游业务会受到限制的。”一些人担心。
——“旅游业出的这点事情比起煤矿爆炸什么的，算是小事了。再说我们的权利有限，好多事情管不了，整顿起来就等于自己折腾自己。”一些人不理解。
其实整顿旅游市场秩序这项工作，国家旅游局一直都在做。记者了解到，去年市场整治的目标就是出境旅游。导游私拿回扣的问题从1984年就开始抓。“一日游”、“黑车”、“黑导”等问题，治理起来难度更大。但国家旅游局并没有放弃努力，而是在不断思考，制定政策。当党中央、国务院将整顿和规范市场经济秩序作为今年的工作重点时，国家旅游局更强化了认识。对旅游市场进行整顿首先是旅游业发展的自身需要，也是旅游企业自身的需要，只有创造出良好的市场环境，打击了非法的旅游企业，才能保护合法经营的企业，使他们正常发展。而更重要的是，旅游市场治理整顿也是保护所有游客的利益。据统计，单是每个“黄金周”就有几千万人出游，旅游管理部门有责任给予这个市场高度的保护。而维护市场秩序也最深刻地代表了群众的呼声。
于是，何光暐局长旗帜鲜明地提出：整顿和规范旅游市场秩序是真正贯彻“三个代表”重要思想的具体行动，是政治上与党中央、国务院保持高度一致的具体表现，旅游业决不以职责和权限有限为推托，要努力克服一切困难，全力以赴把整顿和规范工作放在突出的位置。
与此同时，国家旅游局成立了以何光暐局长为组长的整顿工作小组。
整顿：依托城市
同年2月，在“中国优秀旅游城市整顿规范旅游市场秩序工作会议”上，国家旅游局出台了《中国优秀旅游城市旅游市场秩序整顿规范主题工作年方案》，确定了城市整顿规范旅游市场“五无”、“三提高”的工作目标，并将优秀旅游城市复核的重点放到市场整治上来。这表明着旅游市场整治要以创建优秀旅游城市为依托。
国家旅游局管理司一位官员对记者说，以前对旅游市场的治理，往往是由国家旅游局出台一个文件，然后按照传统的行业管理模式，一级一级下达。然而长期以来困扰着旅游业的许多问题，单靠旅游行业本身是解决不了的。例如国家旅游局提出的“五无”目标中，旅游购物、消费无宰客涉及到商业部门；“一日游”无重大投诉涉及到交通、公安和交管部门；旅游经营无“黑社”、“黑导”又属于工商部门管；导游服务无“野导”涉及到公安和工商部门；而旅游交通无重大责任事故，又归交通和交管部门负责。实践证明，不依托城市开展工作，整顿规范旅游市场往往不能彻底，不能成功。因为城市在旅游业发展中是主体，城市的发展可以带动区域的发展。只有城市才能进行综合管理、综合执法，因而整顿规范旅游市场的工作也必须由城市来承担。
在这种情况下，国家旅游局决定再次启动创优机制——市场整顿也要“政府主导、部门联动、各负其责、社会参与”。
国家旅游局提出，一是按照事权统一、责权统一的管理原则，把导游执业管理权交给城市，并根据目前社会导游人员日益增多、流动性大的特点，要求城市普遍成立导游服务管理机构；二是改革旅行社的管理体制，按照属地管理原则，分阶段、分步骤将省级旅游部门管理的旅行社下放到地、市级旅游部门管理。属地化管理使旅游管理的重心压到了城市的肩上。所有的企业将在统一管理下公平竞争，行业和部门的保护主义被打破。
前所未有的突破遇到了前所未有的阻力——或许在历史上，国家旅游局所下达的指令都没有遇到过这么顽强的抵制。
有的省份找出各种理由不愿意放权。有的认为市局旅游行业管理能力不够，人员水平不高，把旅行社和导游交给他们不放心；有的则说全省旅游业不发达，省里自己管就行了，没有必要再下放到城市；还有的省则说，导游员管理是省政府赋予的权利，如果要省里放权，就必须经省政府同意，由省旅游局打报告，再由省政府召开常务扩大会议讨论，才能决定是否放权。国家旅游局的同志说，为了放权的事情下去好几次，嘴皮子都磨破了，但省里还是不愿意放权。究其真正原因，一是多年来的计划经济模式、三定方案、职能划分让一些省份的旅游局在认识上、观念上形成了依赖性，对于职能的转变一时间接受不了，分不清楚什么是城市应该做的，什么是省里应该做的。总以为将导游与旅行社交给城市了，自己就没得可做了。二是利益问题。有人算过这样一笔账，有省属旅行社时，假设有省属旅行社的导游3000名，每个导游一年换证需要180元钱，省旅游局可有几万元的收入，加上再为这些导游人员进行培训、考试，又是一笔收入。权力下放到城市后，这些收入不言而喻都流向了城市。
可是，旅游管理的重心一天不下放到城市，旅游市场整治就一天不能彻底。于是，4月份，国家旅游局先后派出了20多个工作小组到23个重点城市帮助制定整顿方案，同时督促15个省下放旅游管理权。国家旅游局副局长张希钦亲自给这些省份的旅游局长写信督促放权。省里的同志也多次来到国家旅游局共同商讨，从不理解到理解，从不接受到接受。这些省份顾全大局，最终将旅游管理重心放到了城市，从而保障了旅游市场整治的顺利进行。
5月份，国家旅游局对17个重点省(区、市)的34个优秀旅游城市建立合法公开的导游报酬机制、开展同业诚信公约、加强旅游专职执法队伍、综合执法机制和社会监督体系建设、实施导游计分制管理等工作进行了综合检查。到6月份，全国的旅游市场整治工作可以说已经取得了阶段性成果。
国家旅游局管理司金国华告诉记者，1月份国家旅游局将31个省的整治工作划分给管理司的每一个处，工作组到各省市进行动员，3月份到重点城市做工作，4月份下到各省市帮助制定整治方案，5月份对这些省市进行检查——短短半年的时间里，工作组的足迹遍布全国。每到一地，他们便与当地同志一道研究方案，协商落实，一个问题一个问题地解决，一个难关一个难关地突破。一次不行再去一次，有的省份他们去过5次之多。仅海南一地，有关佣金问题的座谈会就开了十几次。
值得欣慰的是，这些辛苦都没有白费。国家旅游局在影响旅游市场秩序的几个重点问题上最终取得了阶段性突破。与此同时，旅游主管部门的政府职能也在悄悄转变。他们逐渐从繁琐的事务中解脱出来，转而对全行业进行综合协调，宏观指导，出政策，把握旅游业发展的方向。这种转变必将为旅游事业发展提供新的机遇。（中国旅游报）
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